重庆市深化投资体制改革政策解读
一、改革背景
2004年投资体制改革10年来，我市对政府投资项目实行审批管理，对企业投资实行核准或备案管理的投资体制总体是有效的。近年来，我市稳步推进投资体制相关改革，投资体制逐步完善，但现行投资管理也存在一些体制机制上的问题：市场的决定性作用不明显，企业的主体地位不充分，企业自主决策受到较多干预，政府对企业投资的审批核准事项仍然过多，内外资投资管理不统一，政府部门监管环节多、效率低、收费乱，监管不到位，缺乏问效追责机制等等。目前，我市企业投资约占全社会投资的九成，按照十八届三中全会精神，有必要通过进一步深化改革，从体制机制上解决这些问题，“向改革要红利”，激发市场活力，确保投资和经济平稳健康运行。
党的十八届三中全会《决定》明确提出要“深化投资体制改革，确立企业投资主体地位”。市委《2014年重庆市全面深化改革重点任务》把进一步深化投资体制改革作为其中一项重要任务，要求制定全市进一步深化投资体制改革的实施意见，规范政府投资管理，进一步减少由政府核准的企业投资事项。
市政府研究制定了《重庆市人民政府关于进一步深化投资体制改革的意见》（渝府发〔2014〕24号，以下简称《意见》），并配套制定了《重庆市企业投资项目核准目录》（2014年版，以下简称《核准目录》）和《重庆市产业投资禁投清单》（2014年版，以下简称《禁投清单》），在多次调研和征求区县政府、市级有关部门意见建议基础上，经过市政府常务会和市委常委会审议，于5月26日正式印发实施。该文件将成为指导我市进一步深化投资体制改革，完善各项相关投资制度的“总纲”和“路线图”。
二、“1+2”文件框架体系
《意见》文本采取条目式，八个方面，共30条，明确了深化改革的指导思想，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，对投资主体和资金来源实行分类管理，进一步简化程序、改进服务、加强监管，促进经济提质增效升级。全文贯穿“四项原则”，即坚持把握市场这根主线，坚持强化企业这一主体，坚持抓住简政放权这个关键，坚持创新服务与监管。
《核准目录》（2014年版）严格按照国家目录明确的核准事项和核准权限要求拟定。共分为十三条，第一至第十一条所列项目，适用于内外资企业投资项目核准管理；第十 二、十三条所列项目，分别只适用于外商投资和境外投资项目核准管理。企业投资建设本目录外的项目，均实行备案管理。
《禁投清单》（2014年版）分为两类。一类是禁止类，包括禁止新建和需要淘汰的项目；另一类是限制类，结合五大功能区发展战略和行业限制，对属于国家产业结构调整目录中限制类项目进行分类管理。
三、重庆深化投资体制改革的“亮点”
一是顶层设计系统推进。深化投资体制改革是一项系统工程，需要明确目标和任务，突出重点，稳步推进。党的十八届三中全会后，我市在全国率先采取“1+X”方式整体推进投资体制改革，期望增强改革的系统性、协调性和可操作性。“1”即纲领性文件——《意见》，发挥指导改革方向、明确制度框架、安排工作任务的作用；“X”即若干具体投资管理领域的配套条例、办法或意见，包括修订实行政府核准制的企业投资核准目录、企业投资项目核准和备案管理办法、外商投资和境外投资项目核准和备案管理办法，制定政府投资条例、产业投资禁投清单、补助企业投资项目管理办法、城市公用事业特许经营管理办法等。根据配套文件的成熟度和对投资工作的影响度，本次将《意见》和《核准目录》、《禁投清单》按“1+2”形式颁布，其余配套文件将逐步推出。
二是充分发挥市场作用。充分体现市场的决定性作用。《意见》提出最大限度减少政府对企业投资的审批核准事项，凡是市场机制能够有效调节的，均按“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则办理；政府通过制定《核准目录》和《禁投清单》，明确市场行为的边界，体现“法无禁止即可为”的市场原则。《意见》提出要引入市场化机制创新投融资管理，包括鼓励发展混合所有制经济，设立基础设施建设基金和产业引导基金，推进城市公用事业特许经营；政府类投资要从竞争性领域逐步退出，主要用于基础设施建设、提供公共产品或公共服务等领域，其中凡是市场机制能够发挥作用的，要充分利用公私合营、政府采购服务等方式吸引社会民间资本投资建设与经营管理；市场机制暂不能有效发挥作用的，政府投资后仍然要推进市场化改革，在条件具备后由民间资本受托管理或实行政府购买服务。《意见》提出政府管理各类投资活动也应向市场机制要动力，包括开放竞争性比选中介服务市场，委托第三方机构开展投资后评价、投资控制等，都体现了市场机制的作用。
三是大力创新管理方式。通过制定并实施清单式管理，将以前端审批为主的管理转变为事中事后监督为主的管理，进一步转变政府职能，激发市场活力，增强发展动力。《意见》提出包括产业禁投清单、投资核准目录、政府权力清单、企业失信清单的“四个清单”管理方式。产业禁投清单，告知企业禁止投资的行业及区域，把是否投资、选啥行业和在哪投资的决策权、选择权交还给企业自主决定，2014版的《禁投清单》既包括国家产业结构调整目录中的淘汰类和限制类项目，也包括结合重庆产业特点提出的控制产能过剩、严格环境准入等方面要求的部分项目，同时结合五大功能区发展战略，按照“行业限制+区域限制”的方式对属于国家产业结构调整目录中限制类项目进行分类管理。投资核准目录，告知企业具体投资管理方式，2014版的《核准目录》取消19项核准事项，全部改为备案，仅保留48项核准事项，只占国民经济419个中类行业的11%，让企业有更多的选择空间，《核准目录》之外的企业投资项目均实行备案管理，由企业自主决策，取消前置要件条件；《核准目录》内的项目，政府只审查产业政策、节能环保、公共安全等外部条件，产品技术、经济效益、投资规模，均由企业自主决策。政府权力清单，将有关部门行政审批事项、程序和收费标准逐项细化，以清单方式事前公布，符合条件即予许可，体现对政府管理“法无授权不可为”的要求。企业失信清单，建立投资活动参与主体“失信黑名单”制度，树立政府投资平衡控债理念，强化审计、后评价及第三方监管，完善责任追究制度，体现了监管方式由事前审批向事中事后监管的转变。同时，对外商投资在符合准入前国民待遇加负面清单管理基础上，与内资企业同样对待，均适用上述“四个清单”管理。
四是简政放权提高效率。抓住简政放权关键，即充分体现减少管理与下放权限的要求。《意见》提出减少审批环节，整合审批流程，对招拍挂取得用地的不再审批规划选址意见书、不再进行用地预审；对一个部门实施的多个审批事项进行简化合并，需审批或核准的项目决策环节由投资主管部门牵头会审，初步设计环节和建设环节由建设等有关行政主管部门牵头会审，项目建成投用或投入生产前环节由质量监督或市场准入等有关行政主管部门牵头会审。《意见》对向区县放权作了明确规定，实行备案管理的行业，几乎全部按属地原则下放至区县；下放核准、备案权限的同时，项目核准所需前置要件的管理权限和项目监管责任同步下放。《意见》提出政府类投资项目审批权按事权原则下放，让区县政府有更大能力统筹区域发展；区县政府审批的项目在申请市级及以上财政性资金补助时，市级只审批资金申请报告或建设规划；不使用市级资金的区县项目，一律由区县政府负责审批。通过下放权限，让区县政府真正统揽本地经济社会发展，增强发展能力。
四、下阶段工作安排
为确保我市投资体制改革达到预期效果，我市还将制定进一步细化改革措施的工作任务责任分工，市级各牵头单位将尽快制定实施细则并组织实施；对已出台的改革举措，将进一步抓好落实。各区县（自治县）也将结合自身实际，尽快研究制定具体的贯彻落实措施。
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